Budżet państwa - pojęcie, definicje, funkcje, geneza

Państwo realizuje swoje cele za pośrednictwem budżetu państwa, który jest planem finansowym planującym dochody i wydatki rządowe, związane z realizacją przyjętej wcześniej polityki społecznej i gospodarczej.

W momencie zatwierdzenia, kiedy staje się on aktem prawnym, umożliwia organom wykonawczym jego realizację, tj. gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków.

Budżet państwa - pojecie

Pojecie budżet pochodzi od łacińskiego słowa "bulga", które znaczyło torbę, koszyczek do zbierania dochodów. Pojęcie przyjęło się w słownictwie angielskim, a potem w wielu innych krajach. Jako jeden z pierwszych, zdefiniował budżet znany teoretyk budżetu Rene Stourm.

W swoim dziele Le budget ustalił on zasady gospodarki budżetowej. Opowiadał się za określeniem, w którym istniałyby dwa odrębne człony definicji budżetu: jeden stanowiły przewidywane roczne dochody i wydatki, drugi forma zatwierdzenia i aprobaty udzielana rządowi.

Geneza budżetu państwa w Polsce

Genezy powstania budżetu państwa w Polsce doszukiwać się można już w okresie średniowiecza, gdy panujący czerpał dochody z własnego majątku, ceł i myt. Dopiero z początkiem XVI wieku rozdzielono skarb publiczny od skarbu nadwornego, w związku z czym zwiększył się zakres kontroli Sejmu nie tylko nad dochodami, ale także nad wydatkami ze skarbu publicznego. Od 1510 roku ustalił się również zwyczaj zapisywania w oddzielnych kolumnach dochodów i wydatków państwowych, a po zakończeniu roku finansowego wykazywano ich sumę. Powstały bilans wydatków można uznać za wstępny etap prac związanych z późniejszym konstruowaniem preliminarzy budżetowych.

W pierwszej połowie XVII wieku uchwalanie podatków zaczęto przenosić z Sejmu na sejmiki. Skarb państwowy stanowiły w tym czasie dwie odrębne kasy państwowe, lecz pod wspólnym zarządem podskarbiego wielkiego koronnego. Jedna z nich, pod nazwą skarbu kwarcianego, posiadała oddzielną, stałą siedzibę w Rawie.
W 1699 roku, już za panowania Augusta II Sasa, uchwalono tzw. Lex Perpetua, według którego wszelkie postanowienia dotyczące podatków mogły być podejmowane wyłącznie przez Sejm, a następnie jedynie korygowane przez sejmiki. Pomimo tego system finansowy państwa uległ daleko idącej destabilizacji, dopiero reformy z 1717 roku stały się zaczątkiem pierwszego w Polsce stałego budżetu.

W kształtowaniu się budżetu Rzeczypospolitej szlacheckiej niemałą rolę odegrały Komisje Skarbowe: Koronna i Litewska, powołane na Sejmie konwokacyjnym w 1764 roku. Miały się one zajmować kierowaniem i stałą kontrolą administracji skarbowej, czuwać nad stanem finansów i nad równowagą budżetową.

W 1768 roku przyjęto pierwszą konstytucję sejmową, obejmującą całość wydatków i dochodów państwowych. W preliminowaniu dochodów brano pod uwagę sumy kontyngentowe lub faktyczne wpływy z ostatnich lat, natomiast wydatki miały być rozbite według rodzajów na poszczególne pozycje.

Zasady prawa budżetowego zostały ugruntowane ostatecznie w Konstytucji 3 Maja w formie wzorowanej na francuskiej. Jej postanowienia przyznawały Sejmowi wyłączne uprawnienia do uchwalania budżetu, bowiem decydował on o podatkach, systemie monetarnym, zaciąganiu długów państwowych, a także kontrolował wykonanie ustawy budżetowej.

Istotą systemu budżetowego u schyłku istnienia Rzeczypospolitej szlacheckiej było asygnowanie środków jedynie na stałe wydatki, w ściśle określonych rozmiarach, oraz wyodrębnienie niewielkiego funduszu na wydatki nieprzewidziane i nadzwyczajne. Brak był jakiejkolwiek rezerwy budżetowej, mogącej służyć w razie pilnej potrzeby. Po odzyskaniu niepodległości w 1918 roku pierwszy preliminarz budżetowy przedstawiony został Sejmowi w kwietniu 1919 roku. Obejmował on wszystkie wydatki i dochody byłego Królestwa Kongresowego oraz wydatki wojenne związane z operacjami prowadzonymi we wszystkich trzech byłych zaborach.

Pierwsza ustawa budżetowa uchwalona przez Sejm odnosiła się jednak dopiero do roku 1924. Dwa lata później w ogóle nie został uchwalony całościowy budżet, a gospodarka finansowa oparta była na pięciu prowizoriach budżetowych. W roku tym postanowiono również przejść na tzw. łamany rok budżetowy, liczony od 1 kwietnia do 31 marca następnego roku kalendarzowego. Ostatnią uchwaloną ustawą budżetową przed wybuchem II wojny światowej była ustawa skarbowa z dnia 29 marca 1939 roku.
Pierwszy projekt ustawy budżetowej po II wojnie światowej przedłożony został przez rząd w kwietniu 1947 roku. W kolejnych latach projekty ustaw budżetowych przedkładane były Sejmowi co prawda jeszcze przed rozpoczęciem roku budżetowego, jednakże uchwalane już w czasie jego trwania.

Konstytucja uchwalona w 1952 roku ściśle związała ustawy budżetowe z narodowymi planami gospodarczymi, co niekorzystnie odbiło się na całej gospodarce kraju. Można nawet powiedzieć, że cały okres 1951-1958 charakteryzuje się znaczną ogólnikowością projektów i ustaw budżetowych.

Od początku lat siedemdziesiątych ustawy budżetowe stopniowo zaczęły się rozrastać, przejmując szereg rozwiązań zmieniających część ogólną prawa budżetowego. Związane to było przede wszystkim z reformami terenowych organów władzy i administracji. Dodatkowo, w ustawach budżetowych na 1974 i 1975 rok, próbowano wprowadzić eksperymentalnie na obszarze czterech województw wieloletnie planowanie budżetowe.

Cechą charakterystyczną budżetów z lat 1974-1985 było zamieszczanie w ustawach budżetowych przepisów podatkowych, np. w 1975 roku ustanowiono jednorazowy podatek majątkowy. Z kolei ustawy budżetowe na rok 1979 i 1980 obciążyły wynagrodzenia wypłacane przez uspołecznione zakłady pracy podatkiem od wynagrodzeń.

W latach dziewięćdziesiątych jedynie w 1992 roku skorzystano z instytucji prowizorium budżetowego. W ostatnim dziesięcioleciu XX wieku Sejm uchwalał ustawę budżetową jeszcze przed rozpoczęciem roku budżetowego, na jaki miała ona obowiązywać. Dzięki orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego doszło także w tym okresie do ustalenia zakazu zamieszczania w ustawie budżetowej postanowień nie stanowiących materii budżetowej.

Budżet państwa - definicje

Termin budżet jest wieloznaczny, w literaturze można spotkać się z rozmaitymi propozycjami jego definiowania. Pojawiające się definicje przede wszystkim uwarunkowane są panującymi w danym okresie poglądami na rolę i znaczenie budżetu państwa, niemały wpływ ma także stanowisko ustrojodawcy, jak i ustawodawcy zwykłego.

W ujęciu F. Neumarka budżet stanowi formę sporządzanego regularnie zestawienia liczbowego, ułożonego zgodnie z racjonalnym punktem widzenia z rozbitych i uporządkowanych preliminarzy dochodów i wydatków związku politycznego, którym nadano taki kształt, aby zachowana została zasada równowagi.

Według definicji J. B. Saya budżet to bilans potrzeb i dochodów państwa. Z kolei P. L. Beaulieu pod tym pojęciem rozumiał przewidywanie wydatków i powiązanych z nimi dochodów na określony czas, które są wydatkowane i pobierane za zgodą ciał parlamentarnych. Definicja R. Stourma stwierdza, że: „Budżet jest aktem, poprzez który są przewidziane i zatwierdzone dochody i wydatki roczne państwa lub inne usługi, które ustawa poddaje tym samym regułom”.

Definicja budżetu państwa znalazła również miejsce w polskiej literaturze przedmiotu. Już w drugiej połowie XIX wieku H. Rossman charakteryzował budżet jako rachunek przyszłości, urzędowe przedstawienie na pewien okres zamierzonych wydatków oraz dochodów na ich pokrycie.

Na początku XX wieku S. Głąbiński określał budżet państwa jako „cyfrowy wykaz wydatków i przychodów skarbowych przewidywanych przez władzę skarbową w następnym roku lub w innym okresie”.

Kolejny z polskich ekonomistów, A. Krzyżanowski, przez budżet rozumiał „jawne, publicznie ogłoszone wyliczenie szacunkowe i porównanie zamierzonych w krótkim czasokresie, zazwyczaj w ciągu roku, pieniężnych wydatków i przewidzianych dochodów, stanowić mających moc normy, obowiązującej zarząd gospodarstwa publicznego”.
Bardzo rozwinięta definicja budżetu została sformułowana przez T. Grodyńskiego, według którego budżetem „jest szczegółowe zestawienie przewidywanych w pewnym przyszłym, ściśle określonym czasokresie, wydatków i dochodów państwa, ujętych w związek wyrażający się równowagą i zatwierdzonych jako obowiązująca granica działalności władzy wykonawczej przez powołaną do tego konstytucyjną władzę ustawodawczą”.

Dla R. Rybarskiego budżet państwa to „zestawienie przewidzianych na pewien okres wydatków państwa i dochodów, które służą na ich pokrycie, zatwierdzone przez władzę zwierzchnią”.

Po II wojnie światowej różnie definiowano budżet państwa. W opinii S. Bollanda „budżet jest podstawowym planem finansowym gromadzenia środków pieniężnych i ich podziału, w celu realizacji zadań narodowych planów gospodarczych i zabezpieczenia wykonywania funkcji państwowych”.

Nieco inaczej budżet definiuje Z. Pirożyński, według którego miał on być „podstawowym państwowym planem gromadzenia środków pieniężnych, niezbędnych dla realizacji przez państwo jego funkcji oraz finansowania z tych środków – zgodnie z narodowym planem gospodarczym - zadań państwowych w zakresie gospodarki narodowej, usług socjalnych i kulturalnych, obrony narodowej, bezpieczeństwa, wymiaru sprawiedliwości i administracji w celu zaspokojenia stale rosnących materialnych i kulturalnych potrzeb całego społeczeństwa”.

Formułowane w powojennej nauce polskiej definicje budżetu oparto na scentralizowanych metodach działania państwa. Karol Ostrowski określał budżet jako uchwalony przez przedstawicielskie organy plan finansowy, ustalający wiążące zadania w zakresie gromadzenia i podziału scentralizowanych zasobów pieniężnych państwa, przeznaczonych na finansowanie potrzeb państwowych za pomocą metody bezzwrotnej, zgodnie z zasadami narodowego planu gospodarczego.

Definicja Leona Kurowskiego w sposób szczegółowy określa strukturę budżetu. Według niej budżet państwa to plan finansowy, tzn. akt normatywny, który określa środki finansowe, służące realizacji zadań państwa w ustalonym okresie. Jest on projektowany i wykonywany przez organy zarządzająco-wykonawcze, a uchwalony i kwitowany przez organy władzy państwowej oraz obejmuje w stosownym układzie wydatki i dochody gospodarki budżetowej danego państwa.

Nowsza już definicja J. Harasimowicza mówiła o budżecie jako planie „gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych państwa w sposób bezzwrotny i scentralizowany, zgodny z całością planów społeczno-gospodarczych, plan zatwierdzany przez najwyższy organ władzy państwowej na okres roczny”.

Współczesne definicje budżetu państwa

Współczesne definicje budżetu opierają się przede wszystkim na obowiązującym ustawodawstwie. T. Dębowska–Romanowska definiuje budżet jako „plan finansowy uchwalany na okres roku budżetowego w formie ustawy budżetowej, zawierający planowane wpływy z ustawowo określonych źródeł dochodów i rodzaje wydatków państwa, opracowany w terminach i na warunkach określonych w ustawie przez Radę Ministrów i wykonywany pod jej kierunkiem”.

Jeszcze inaczej określają budżet C. Kosikowski i E. Ruśkowski, którzy rozumieją pod jego pojęciem plan finansowy obejmujący dochody i wydatki państwa, jako podmiotu władzy, uchwalany na rok kalendarzowy w formie ustawy w celu zapewnienia realizacji założeń polityki społeczno-gospodarczej państwa, przyjętych przez Sejm.

Pojęcie budżetu określić można również w zależności od tego, na co najbardziej kładzie się nacisk. Nieobowiązujące już dzisiaj Prawo budżetowe z 5 stycznia 1991 stanowiło, że budżet państwa „jest rocznym planem finansowym obejmującym dochody i wydatki państwa. Budżet państwa jest uchwalany przez Sejm na okres roku kalendarzowego w formie ustawy, zwanej ustawą budżetową. Ustawa budżetowa zapewnia realizację założeń polityki społeczno-gospodarczej państwa przyjętych przez Sejm”.

Finanse publiczne - ustawa

Obecnie zagadnienia budżetu reguluje ustawa O finansach publicznych, według której: „budżet jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów dla:

• organów: władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa;
• sądów i trybunałów;
• administracji rządowej”.

Art. 61 ustawy definiuje budżet państwa, z kolei jej art. 109 budżet jednostek samorządu terytorialnego. Jednak bez względu na to, jakiego podmiotu dotyczy, budżet ma kilka cech wspólnych, bowiem zawsze:

• jest zestawieniem przewidywanych dochodów i wydatków,
• uchwalany jest w formie ustawy lub uchwały budżetowej na okres jednego roku kalendarzowego;
• odpowiada określonym zasadom budżetowym;
• pełni funkcję redystrybucyjną oraz sygnalizacyjno-kontrolną.

Podsumowując można więc stwierdzić, że „budżet jest podstawowym planem finansowym, uchwalanym przez organy przedstawicielskie, w którym ustala się w sposób dyrektywny zadania polegające na bezzwrotnym gromadzeniu i rozdziale scentralizowanych zasobów pieniężnych, stosownie do planowanych zadań publicznych”.